Kommunale sjefer og arbeidet med den tverrgående innsatsen

AV CARSTEN HORNSTRUP OG JACOB STROCH

Kommunale sjefer & den tverrgående innsatsen – en intervjuundersøkelse

Både den danske regjeringen og ikke minst kommunene i Danmark har i stadig større grad rettet søkelyset mot hvordan man kan styrke kvaliteten og effektiviteten i den tverrgående innsatsen. Det er det god grunn til. Mange års tradisjon med oppbygging av sterke fagenheter kombinert med klassiske byråkratiske trekk og styringstiltak under fellesbetegnelsen New Public Management, har skapt offentlige organisasjoner med sterke søyler og store utfordringer når det gjelder samarbeidet på tvers av disse fagbyråkratiene.

Spesielt hva angår de mest komplekse og utfordrende oppgavene, kreves det en svært høy grad av tverrfaglig eller flerfaglig tilgang, i tillegg til ikke minst en mye mer dynamisk og helhetsorientert oppfattelse av oppgavene til de enkelte fagområdene. Især når det gjelder utfordrede familier og koordinering av arbeid knyttet til enkeltborgere som har mange berøringspunkter med kommunen, er både faglig kvalitet, borgernes opplevelse av sammenheng og evnen til effektiv oppgaveløsning, avhengig av en sterk tverrgående koordinering.

I forlengelse av at Kommunernes Landsforening (KL) har satt den tverrgående innsatsen på dagsordenen når det gjelder kommunenes innsats på området for utsatte barn, familier og voksne, har vi gjennomført en undersøkelse blant de kommunale sjefene om deres opplevelser av arbeidet med å sikre en sterk tverrgående innsats.

Sammen med mine kolleger har jeg de siste månedene gjennomført mer enn 40 intervjuer med kommunale sjefer, først og fremst på områdene Barn og Unge, Barn og Familie og Sosial og Psykiatri samt Sysselsetting. I disse intervjuene har vi undersøkt hvordan sjefene opplever utfordringene med den tverrgående innsatsen. Vi har dels hatt fokus på i hvor stort omfang de opplever arbeidet med den tverrgående innsatsen som en vesentlig og prioritert utfordring, dels mer konkret hvordan de og deres kolleger i kommunen arbeider med utfordringene.

Vår interesse i emnet stammer både fra egen forskning (Hornstrup 2015) og deltakelse i en lang rekke utviklingsprosjekter i danske kommuner (Hornstrup & Madsen 2015, Storch & Hornstrup 2017). Her har vi konstatert at dette ikke bare er et svært viktig emne for veldig mange kommuner og for borgerne som skal dra nytte av det. Det fremgår bl.a. av at Kommunernes Landsforening har prioritert dette som ett av de fem viktigste innsatsområdene (KL 2016). Dessuten har den danske regjeringens «Sammenhengsreform» (Finansministeriet 2017) forsterket dette fokus i alle deler av offentlig sektor.

Dansk og internasjonal forskning peker på at det er noe å hente ved å utvikle et bedre samarbeid rundt leveringen av komplekse velferdstjenester (Lundstrøm et.al. 2014, Hornstrup & Madsen 2015, Gittell 2016). Spesielt forskningen og utviklingsarbeidet knyttet til relasjonell koordinering (se bl.a. Lundstrøm et.al. 2014, Hornstrup & Madsen 2015, Gittell 2016) har vist at det er en tett sammenheng mellom på den ene siden kvaliteten på samarbeidet mellom faggruppene på tvers av fag og søyler, og på den andre siden effektiviteten og og kvaliteten i oppgaveløsningen.

Intervjuene er gjennomført i perioden 1.4.2017 – 31.8.2017, som halvstrukturerte intervjuer ut fra følgende spørreguide:

1.    I hvilken grad opplever du at arbeidet med den tverrgående innsatsen (innsats på tvers av faggrupper og forvaltninger knyttet til komplekse «borgernære» oppgaver) er høyt prioritert i din forvaltning og i din kommune?

2.    Hva er de tre største utfordringene for dere når det gjelder den tverrgående innsatsen?:

3.    Hvilke konkrete tiltak arbeider dere med når det gjelder den tverrgående innsatsen?

4.    Hvilke konkrete resultater har arbeidet gitt?

Resultatene viser både en høy grad av ensartethet og store forskjeller. Ensartethet når det gjelder beskrivelse av utfordringene, forskjeller når det gjelder løsninger og tiltak.

Når det gjelder utfordringene, beskriver stort sett alle lederne dem som en kombinasjon av søyle- og fagdelte organisasjoner med hver sin økonomi og mål. Mange beskriver også utfordringer som noe som i høy grad er ledelsesforankret. At lederne ofte har vanskelig for å tenke «våre borgere, vår økonomi og våre innsatser», og i stedet retter blikket mot egne ressurser osv. Et typisk sitat fra en av deltakerne, som retter fokus mot den økonomiske og ledelsesmessige utfordringen:

«Økonomien er vanskelig – personalet ønsker å samarbeide på tvers. Men alle lederne er lært opp til å spare og oppfylle budsjetter og servicenivåer. Det fører til suboptimering og løsninger som verken er skapt i fellesskap eller koordinerte.» Handicap- og psykiatrisjef

Stort sett alle deltakerne nevner strukturelle utfordringer. De beskkriver hvordan organiseringen i faglig-organisatoriske søyler har en tendens til å fremme kjente løsninger og være i veien for den tverrgående utviklingen. Det virker som at en kombinasjon av «Old Public Management» – den funksjonsoppdelte organisasjonen som har vært kjent helt siden de første tankene om organisasjon og ledelse oppstod – og New Public Management-bølgen, som har fokus på optimering gjennom målstyring, skaper en uhellig allianse som er vanskelig å komme til livs.

Mange ledere nevner konkret denne strukturelle dimensjonen, f.eks.:

«Det er kanskje i virkeligheten strukturene som kommer i veien. Vi er flinke til å drifte, men kanskje ikke like flinke til å få med utviklingen og nye løsninger/relasjoner/tilganger. Og det kommer nok i veien for koordineringen på tvers, siden vi tyr til de «gode, gamle» løsningene. Det er nok et kulturelt fenomen.» Sosial- og eldresjef

Konsekvensene av disse strukturelle utfordringene har direkte konsekvenser for oppgaveløsningen i form av manglende koordinering og sammenheng. Mange av lederne har et perspektiv som påvirkes for mye av en innadvendt tankemåte som til syvende og sist avleder oppmerksomheten fra den felles oppgave:

«Det vi mangler, er et felles tankemønster – en felles forståelse av oppgaven (kjerneoppgaven) og tilgangen – kunnskapen på tvers. Kunnskap om hverandre og hverandres kompetanse og områder. Vi er eksperter på vårt eget område, men vet for lite om de andre.» Barne- og familiesjef

I tillegg til manglende koordinasjon rundt «borgernære» oppgaver, får dette dessverre også negative konsekvenser innenfor de organisatoriske grensene:

«Når det er press (ressurspress) på organisasjonen, forsterker det de negative mønstrene – man lukker seg om seg selv.» Barne- og familiesjef

En annen beskriver det på følgende måte:

«Vi har en tendens kulturelt til å sende svarteper videre. Kanskje peker vi til og med litt for mye på hverandre.» Barne- og familiesjef

Disse beskrivelsene er godt i tråd med våre erfaringer fra samarbeid med en lang rekke kommuner. De gamle og kjente søylene forsterket av målstyringen innenfor grensene av disse søylene, skaper en naturlig retning som gjør håndteringen av de komplekse tverrgående oppgavene til en stor utfordring. Det får som naturlig konsekvens at det ikke er den sammenhengen i innsatsen overfor borgere og bedrifter som man bør kunne forvente av en moderne offentlig organisasjon. En ekstra problematikk med organisatorisk innadvendthet er at oppdeling og lokale målsetninger bidrar til å redusere eller skjule kompleksiteten for de ansatte, noe som får som konsekvens at kompleksiteten forskyves ut til grupper av borgere som i forveien finner det vanskelig å navigere i livet.

Siden vi nå har malt et ganske svart bilde av den generelle situasjonen, vil vi også fremheve at stort sett alle lederne vi har snakket med, har et stort ønske om å løse problemene og derfor har satt i gang mange tiltak for å få til dette. Men selv om utfordringene i svært høy grad beskrives med de samme ordene og eksemplene, er det ingen rød tråd i løsningene og resultatene. Nedenfor vil vi beskrive noen av de mer generelle tendensene i tiltakene – og vi vil beskrive det vi kunne kalle «lovende praksis». Det er eksempler som allerede har gitt resultater, og som bør kunne overføres til andre deler av offentlig sektor. Samtidig er det eksempler som legger seg i forlengelse av et nytt styringsparadigme for den offentlige sektor, nemlig New Public Governance (NPG), som kan betraktes som en mulig avløser eller et supplement til New Public Management (NPM). I NPG er det bl.a. sterkere prioriteringer av en dialogbasert ledelsesform f.eks. rundt tverrgående prosesser og løsninger basert på tverrgående samarbeid, og mot til å gå nye veier (Bøgh Andersen et. al. 2017).

Et av tiltakene som nevnes oftest, er strukturelle tiltak, slik som organisatoriske endringer – f.eks. etablering av en fremskutt innsats for å forbedre håndteringen av de mest komplekse familiesakene, endre beskrivelser av oppgaver og berøringsflater for å understøtte bedre håndtering av oppgaver som faller mellom to eller flere stoler, etablering av nye koordinerende funksjoner, eller ansettelse av en leder, sjef eller direktør med særlig ansvar for den tverrgående innsatsen. Verken ut fra intervjuene eller i vår egen forskning kan vi se at disse strukturelle tiltakene i seg selv utgjør en forskjell. Som en Sosial- og familiesjef uttrykker det:

«Når vi endrer på strukturene, skapes det sammenheng ett sted, og samtidig ofte en avstand et annet sted. Og utfordringene har det med å finne hullene som alltid finnes i strukturene.»

Flere nevner også felles utviklings- og utdanningsforløp med fokus på å skape felles målsetninger, gjensidig forståelse for og evne til å håndtere komplekse oppgaver, å gi deltakerne nye verktøy eller ganske enkelt bare for å øke den gjensidige kunnskapen om hverandre.

«Vi arbeider mye med samskaping – et kultur- og kompetanseutviklingsforløp for hele kommunen, og alle har vært på kurs. I dette forløpet inngår også Relasjonell koordinering og Strategisk relasjonell ledelse.» Barne- og familiesjef

Men på grunn av det store spriket i denne gruppen av tiltak, er det vanskelig å konkludere med annet enn at gjensidig kunnskap oppleves som en viktig grunnleggende faktor for sterkere koordinering.

Et par sjefer nevner noe de betegner som en overgang fra å være en myndighet til å være bemyndigende. Det vil si en bevegelse fra at saksbehandlingen skjer internt i en myndighetsenhet som treffer avgjørelser på bakgrunn av innspill fra relevante, utførende aktører, til å flytte myndighetsutøvelsen slik at den er så tett på borgerne og de utførende funksjonene som mulig:

«Vi har arbeidet aktivt med en ny måte å tenke på, hvor fokus er på nærmiljøet og kunnskapsbasert tilgang. En felles tilgang der fokus er på felles mål og et ønske om å flytte avklaringer og beslutninger ut i organisasjonen, slik at myndighet og utfører samarbeider og utnytter alles kunnskap. Helt konkret har det betydd at f.eks. omplasseringsmønsteret har forandret seg. Vi omplasserer nå færre barn, og de anbringes nå nærmere sin opprinnelige lokalitet. Det har også betydd at vi har færre plasser på boliginstitusjoner.» Sjef for barn og læring

 Dette skjer typisk i kombinasjon med at den enkelte saksbehandleren har færre saker, og at det derfor ansettes færre saksbehandlere.

Enkelte ledere beskriver også en løsning hvor man går direkte etter å løse opp søyler og de definerte økonomiske incitamentene, som ofte bidrar til å redusere det tverrgående samarbeidet. Disse mer grunnleggende endringene kobles også til konkrete mål om f.eks. høyere borgertilfredshet eller færre omplasseringer. Selv om to eksempler ikke er mange, betrakter vi dette likevel som en lovende praksis som bør studeres nærmere:

Én leder beskriver initiativet på denne måten:

«I den forbindelse har vi gjennom et par år nå vært i gang med (og lykkes med, med hell og dyktighet) å løse opp søyler og bygge broer på tvers. Formelle strukturer og incitamenter er blitt samkjørt, og det er utviklet en økonomisk struktur som sikrer helhetsorientering. Dette har økt borgertilfredsheten. Vi har spurt borgerne, og de opplever også at det er én plan og én inngang på tvers av enheter – de sier at de nå har oversikt over forløpene i motsetning til tidligere.» Barne- og familiesjef

Og den andre:

«Vi har gått fra den tradisjonelle myndighetsfunksjonen og over til å betrakte behovsprøving som problemformulering. Behovsprøving er noe vi gjør sammen – bl.a. gjennom å erstatte en sterk funksjonsoppdeling med et felles oppgavefokus. Vi er også gått over til rammestyring hvor vi har en felles økonomisk ramme for oppgavene. Videre har vi investert i flere medarbeidere til både myndighet, helsevesen, PPR og familiearbeid for penger som er spart på bl.a. reduksjon av antall omplasserte barn. Vi har nå bare ca. 7 omplasserte barn mot ca. 50 tidligere.» Sosial- og familiesjef

En liten gruppe ledere har standardisert arbeidet med den tverrgående innsatsen gjennom arbeidet med relasjonell ledelse og relasjonell koordinering. Flere av disse lederne beskriver hvordan relasjonelle analyser som setter tall på de konkrete koordineringsutfordringene, i kombinasjon med et felles teoretisk og praktisk utgangspunkt har bidratt til å styrke arbeidet der hvor utfordringene er størst.

«Analysen er nyttig fordi den bidrar til å sette samarbeidet i fokus som det primære. Styring i forbindelse med delt ledelse, selvstyrende team, krever noe annet, og kanskje noe helt annet av oss. Dette er ledelse, ikke styring. Hvis man har oversikt, kan man sette fingeren på hva som er galt … Synligheten gjør at vi får truffet riktige valg. Det er et hjelpemiddel for prioritering.» Sosial- & familiesjef

I forlengelse av dette fremhever en annen leder at det skaper en kobling mellom en mykere, dialogorientert ledelse og den harde, analytiske ledelsesformen. Men selv om det kan ses som en motsetning, fremhever denne lederen at de kan bli forutsetninger for hverandre:

«Det gir oss noen tall, en bekreftelse. Det er målinger som viser det, så vi har et dialogverktøy. Det er en bekreftelse. Hvis jeg går til en rektor med en problemstilling, må den kunne underbygges. Dermed blir det plutselig enklere å drøfte utfordringene på et organisatorisk og ikke personlig nivå. Tanken om at, oisann, hvorfor synes vi at vi har et godt samarbeid når de andre ikke synes det. Det tar et mykt emne opp på et hardt område. Nå kan vi bakke det opp med tall, legitimitet og synlighet. Vi kan håndtere relasjonelle organisatoriske utfordringer.» Barn- & ungdomsdirektør

En siste gruppe av tiltak handler om det konkrete ledelsesmessige arbeidet. Et par av lederne beskriver en praksis der de arbeider med å bryte ned de organisatoriske søylene ved å gå foran og aktivt ta del i andres ledelsesområder og ledelsespraksis:

«Ledelsesmessig holder vi små opplegg hos hverandre. Jeg er f.eks. mye rundt. Det handler om å vise synlighet på tvers og bygge broer, men også om å gjøre oppmerksom på hvem vi er, hva vi kan, hva vi trenger og hva vi kan brukes til. Avklaring av rammer for samarbeidet.» Barne- og familiesjef

Disse eksemplene er i høy grad noe vi ser på som virkningsfullt i en rekke av kommunene vi samarbeider med. Lederne beskriver det også som et ønske om å skape en kultur der det tverrgående samarbeidet er naturlig, ved å gå foran og aktivt vise veien.

Andre beskriver ledelse i områdene mellom søylene som et spørsmål om ikke å være konfliktsky. Når man krysser organisatoriske og faglige grenser, er det ofte både faglighet og faglig status, økonomiske hensyn, lovgivningsmessige hensyn og kanskje også politiske hensyn på spill. Alle disse elementene har potensial til å skape konflikter:

«Faglige eller atferdsmessige konflikter må håndteres – ikke på en konfronterende måte, men konkret og kontant. Det har ikke vært lett, men vi jobber med det, øver oss på det og samarbeider om å finne løsninger.» Barn- & ungdomssjef.

I tillegg til dette er det flere lovende måter å samarbeide med borgerne på. En kommune har således tilpasset sin byggesaksbehandling slik at borgerne kan bestille et møte med en saksbehandler i forbindelse med oppføring av nytt hus eller ny carport. Dette erstatter den gamle modellen, der (lange) skjemaer skulle fylles ut, noen ganger med lange skriftlige avslag og påfølgende klager. Nå håndteres det meste på forhånd på en rask, samarbeidende og effektiv måte. Og det er helt i tråd med den nye samfunnsdagsordenen om å bemyndige borgerne.

I en annen kommune forsøker de også å løse utfordringene på en smidig måte og tett på borgerne ved å involvere de medarbeiderne som har størst direkte innsikt. Ved å samle kompetansen rundt en rekke viktige utfordringer, har de oppnådd en umiddelbar håndteringsgrad på over 60 % av sakene. På den måten får borgerne en raskere og mer effektiv håndtering av utfordringene sine, og samtidig hindrer man igangsetting av ofte kompliserte og langvarige saksbehandlingsprosesser. I tillegg til at det løser problemene raskere og mer effektivt, bidrar det også til å fastholde at utfordringene skal løses av medarbeiderne – så tett på borgerne som mulig:

«I tillegg til dette forsøker vi å flytte diskusjoner og utfordringer ned i systemet når de oppstår. For eksempel at den aktuelle saksbehandleren ringer direkte til saksbehandleren i den andre avdelingen. Å flytte drøftingen så nært borgeren som mulig, slik at det ikke eskalerer, og fra ledelsens side formidle at det er naturlig å gå direkte på tvers når situasjonen krever det.» Arbeidsmarkedssjef

Flere påpeker at den beste måten å skape nye løsninger på, er gjennom en sterk samarbeidsinnsats:

«Det er det relasjonelle som er det viktigste. Det at vi er flinke til å snakke sammen. Det er fint at det finnes prosedyrer og regler, men evnen til å forstå hverandre og snakke sammen er veldig viktig for å skape sammenheng, siden flere offentlige tjenester blir stadig mer komplekse og spesialiserte.» Arbeidsmarkedssjef

Flere steder arbeider man med koordinerende møter før man avtaler møte med borgeren, slik at det ikke er manglende sammenheng i opplysningene borgeren får fra forskjellige avdelinger i kommunen. Flere sjefer nevner at dette reduserer både det totale tidsforbruket og klagelysten. Flere fokuserer kontinuerlig på hvordan samarbeidet overfor borgeren blir best mulig:

«Relasjonell koordinering blir viktig overfor dem som tenker, «hva skal vi med det kommunale systemet?» Vi er ikke relevante som leverandør av velferd hvis vi ikke får det til å fungere.

I tillegg til dette jobber vi med hvordan man er til stede på møter og hvordan vi veksler mellom å spille første- og andrefiolin. Samtidig er vi opprinnelig opplært i å fortolke loven innskrenkede i stedet for utvidende. Det er veldig mange muligheter hvis man setter seg inn i det sammen.» Arbeidsmarkedssjef

Som det fremgår, er det tydelige tegn i resultatene fra disse intervjuene når det gjelder utfordringene, men ikke løsningene. Det siste skyldes kanskje en forskjell i lokale kulturer og ledelsesmessige og politiske ambisjoner, men kanskje også at det er en svært kompleks øvelse uten lettvinte løsninger. Samtidig ser vi at de som er kommet lengst med å finne løsninger, også er dem som i størst grad har innsett hvor mye det er å hente i dette. Som en arbeidsmarkedssjef sier, «Gullet ligger gjemt mellom kassene». Vi ser også at de som har kommet lengst, begynner å bringe inn mer systematikk og fokus i den tverrgående innsatsen.

Vi arbeider kontinuerlig med å undersøke og finne nye løsningsmuligheter på komplekse utfordringer, og å dele denne kunnskapen – og vårt arbeid med å hente inspirasjon og kunnskap fra de kommunale sjefene, fortsetter også.

Gittell,J.H. (2016): Relationernes betydning for høj effektivitet. Dansk Psykologisk Forlag.

Hornstrup, C. (2015): Building Capacity for Change. PhD afhandling.

Hornstrup, C & Madsen M.K. (2015): Ledelse af relationel koordinering. Turbine Forlaget.

Kommunernes Landsforening (2017): Bedre tværgående samarbejde om ydelser og indsats.

Lundstrøm,S.L., Edwards, K., Knudsen,T., Larsen,P., Reventlow, S., & Søndergaard, S. (2014)

Relational Coordination and Organisational Social Capital Association with Characteristics of General Practic. International Journal of Family Medicine.

Storch, J & Hornstrup C. (2017): Relationel koordinering 2.0 – erfaringer fra danske kommuner.